Appalti integrati e accordi quadro: il vero problema che il dibattito ha ignorato

(Articolo pubblicato su L’Economista, inserto de Il Riformista)
La scorsa settimana, nella Sala della Regina alla Camera, il presidente dell’ANAC Giuseppe Busia ha presentato i risultati della relazione annuale. Una fotografia di un mercato in forte crescita — 309,7 miliardi di euro complessivi, +13,9% rispetto al 2024 — ma anche di un sistema attraversato da criticità strutturali che rischiano di compromettere qualità e trasparenza della spesa pubblica.

L’allarme che ha dominato titoli e commenti riguarda gli affidamenti diretti: per servizi e forniture arrivano al 95% delle acquisizioni totali, con una concentrazione sospetta a ridosso della soglia dei 140.000 euro che fa ipotizzare frazionamenti artificiosi. È un fenomeno reale, e ANAC fa bene a segnalarlo. Ma concentrarsi solo su questo rischia di lasciare nell’ombra dinamiche economicamente ben più rilevanti. Lo sottolinea la Fondazione Inarcassa, che rappresenta circa 180.000 ingegneri e architetti liberi professionisti: per questa categoria, le criticità più serie non vengono dagli affidamenti diretti, ma da due altri istituti — gli appalti integrati e gli accordi quadro — che pure nel dibattito post-ANAC sono quasi spariti dal radar.

Il punto non è il numero delle procedure, ma il loro peso economico. Gli appalti integrati — quelli che affidano a un unico soggetto sia la progettazione sia l’esecuzione dei lavori — nel 2025 rappresentano meno del 10% delle procedure sui lavori pubblici. Fin qui sembrerebbero una quota marginale. Ma in termini di valore la proporzione si ribalta: concentrano tra il 18% e il 25% del valore complessivo dei lavori pubblici, con percentuali ancora più alte nelle grandi opere e nei progetti PNRR. Pochi contratti, enormi risorse.

«La preoccupazione», dice l’ing. Andrea De Maio, presidente della Fondazione Inarcassa, «è per la crescita marcata di altri due istituti: gli appalti integrati e gli accordi quadro che, limitando fortemente la concorrenza e l’accesso al mercato, concentrano importi economici di gran lunga più elevati degli affidamenti diretti in un numero decisamente inferiore di procedure.»

Il problema degli appalti integrati è strutturale, non occasionale. Quando progettazione ed esecuzione vengono affidate allo stesso soggetto, il progettista smette di rispondere alla committenza pubblica e diventa di fatto un’emanazione dell’impresa esecutrice. Viene meno quella terzietà tecnica che dovrebbe essere il presidio della qualità e della sicurezza delle opere. Il risultato, documentato da numerosi casi concreti, sono varianti in corso d’opera, lievitazione dei costi, contenziosi e un abbassamento generale della qualità progettuale.

Diverso ma non meno preoccupante il discorso sugli accordi quadro. Questi strumenti — pensati per semplificare la programmazione degli acquisti in settori standardizzabili — rappresentano il 10-15% delle procedure sopra soglia, ma arrivano a superare il 30% del valore complessivo degli affidamenti di servizi e forniture. Applicarli ai servizi di ingegneria e architettura, che sono per definizione prestazioni intellettuali e non producibili in serie, genera effetti paradossali: requisiti di accesso gonfiati che tagliano fuori le piccole realtà professionali, incarichi concentrati su pochi grandi soggetti, subappalto a cascata con compensi inadeguati, e una fase esecutiva difficilmente monitorabile. Strumenti pensati per l’efficienza che, applicati nel posto sbagliato, producono esattamente l’effetto contrario.

Il rapporto ANAC offre una base dati preziosa e il lavoro di Busia va nella direzione giusta. Ma la sua ricezione pubblica si è fermata alla superficie del fenomeno più visibile. La vera sfida per il Legislatore è spostare l’attenzione dal numero delle procedure al loro impatto reale: sulla concorrenza, sulla qualità progettuale, sul ruolo indipendente del tecnico lungo tutto il ciclo di vita dell’opera. In un Paese che ha impegnato miliardi nel PNRR e che deve fare i conti con la messa in sicurezza sismica e la transizione ecologica delle infrastrutture, non è un dettaglio. È il punto di partenza.